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论改革完善民事行政检察监督

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  随着我国经济高速增长,社会主义市场经济的建立,进入了一个整合时期,市场经济主体之间的利益关系、矛盾,需要得到法津规范的调整。这个时期的民事,经济审判工作中司法不公的问题比较突出,法院及法官的一些违法审判行为游离于检察监督之外,群众呼声较大;当审判公正出现问题时,人们对监督者的作用寄予了更高的期望。所以强化民事行政检察工作是顺应社会的需要。
  一、民行检察工作的现状
  民行检察开展工作的主要法律依据是:《民事诉讼法》第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第一百八十五条至一百八十八条对检察机关的监督方式做了具体的规定。《行政诉讼法》第十条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条对检察机关的监督方式做了规定。目前民行检察主要业务:抗诉、再审检察建议、支持或监督起诉;其中只有抗诉有明确的法律依据。抗诉必然引起再审程序的发生,有一定的强制效力;但其对审判工作仅仅是程序上的影响,在实体的判决结果上发挥不了监督作用,任凭你抗诉理由千千条,再审时完全可以置于一边。实践中,各级法院更是对检察监督采取或明或暗的抵制,对检察机关抗诉的案件责难多于理性的分析和思考,甚至于心存抵触知错不改或者对检察机关抗诉的案件久拖不决,当事人被拖得精疲力竭,欲罢不能。这直接影响了检察监督的效果。人们形容抗诉与再审冲突的现象:“你抗你的,我判我的”,早已向社会揭示了再审抗诉程序设计不科学所致的不良后果,不论抗诉再审若干,最终决定权也属于法院。特别是要纠正最高法院的错误裁判必须依靠最高法院自身。这样,法院实质上执掌的是可以不受任何监督制约的完整权力,在一定程度上使办案以“法律为准绳”异化为“以法院为准绳”。至于检察建议,法院更是爱理就理,不理便如同废纸。支持起诉工作由于没有法律依据,不仅要取得企业的配合,还要恳求法院的支持协助,其中不仅体会不到丝毫监督者的凛然,反而觉得为完成工作任务得到别人的帮助而欠了别人的情;这应该是监督者的悲哀。
  二、完善民行检察监督制度、消除立法缺陷
  检察机关,民事行政检察监督权是由中国的政治体制所决定的,也是国家权利配置的结果,同时更具有其现实存在的合理性。但在立法上的先天不足,规定的过于原则笼统,没有程序上的系统性;造成在实践中难以发挥其应有的效能。要强化民行检察监督,使民行检察制度真正体现其价值,就必须从立法上完善法律监督程序,使民行检察监督有法可依,使操作程序系统、规范并趋于科学合理;为达到监督效果可否在立法上着重明确以下几点:
  1、启动重大民事、行政案件公诉制度。对于某些损害国家利益或公民重大权益的民事行政行为,如果还没有启动诉讼程序,检察机关就无法对其合法性进行监督,这无疑是检察监督的“盲区”;公诉权是检察权的一项重要职能,而我国却无人代表公共利益提起诉讼,对此,我国立法应当考虑赋予检察机关提起民事行政公诉的权力。我国《宪法》中规定:检察机关是法律监督机关。《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以附带提起民事诉讼。据此推论,检察机关应当具有民行公诉权。检察机关的民事行政公诉权理论在国外由来已久,并被许多国家所采用;在我国的《澳门民事诉讼法典》中,就规定检察官有权提起民事诉讼。基于涉及侵犯国家和社会公共利益的民事行政违法行为时有发生;因此,启动民事行政案件公诉制度就显得尤为重要。立法中应明确规定,检察机关在国家利益和公共利益,因民事行政行为受到损害或可能受到损害,且无其他途径可救济的条件下,应代表国家提起诉讼。包括:侵害国家利益和社会公益的案件,诸如:资源保护、环境污染、重大责任事故等;损坏社会公共设施的案件;没有起诉主体或受侵害对象为群体的重大民事案件;涉及违反公序良俗的民事、行政案件;均可由检察机关代表国家提起公诉。
  2、赋予检察机关可以参与民事诉讼全过程的权力。其目的在于:监督审判人员的审判行为,防止审判违反法定程序,有利于今后对已生效且有法定抗诉事由的案件提起抗诉,或为查办法官渎职犯罪案件获取相关证据。检察机关派员出席法庭除对明显的程序违法行为可以提出纠正意见外,在法庭上既不对法庭调查发表意见,也不参与辩论,同时也不能干预法官对审判活动的组织、指挥;即不能妨碍审判独立。检察机关享有参加民事诉讼的权力,建立了对审判活动进行监督的开放性体系,可以排除审判人员违法裁判的侥幸心理;达到对民事诉讼中审判人员的违法行为进行制约的目的。
  3、强化检察机关的抗诉职能。抗诉是我国现行民事行政诉讼法确立的检察机关对民事诉讼进行监督的法定唯一方式。由于立法规定的过于原则和笼统,造成了实际操作的种种困难。所以,应明确规定:抗诉案件的审限,审限规定是及时维护当事人的合法权益的基本保证。还应规定:检察人员出席再审法庭的地位、任务及权限。最起码要明确规定:再审判决必须对检察机关的抗诉理由做出明确合理的回答,以避免法院再审时脱离抗诉对其的制约关系。
  4、授予检察机关监督执行的权利。执行活动是审判活动的延伸。民事诉讼法第十四条规定:“人民检察院对民事审判活动实行法律监督。”这里的“审判活动”不仅包括法院解决纠纷的诉讼活动,还包括执行;因为人民法院在执行过程中可以行使一些实体上的裁判权,执行的作为与不作为,同样可能出现违法行为;因此,不应将检察监督从执行程序中剥离。
  5、赋予基层检察院民事行政再审抗诉权。现行民诉法设定的监督方式是,最高人民检察院对各级法院生效裁判、上级检察院对下级法院生效裁判,发现有法定情形的,按审判监督程序提出抗诉。按此规定,唯有上级检察院对下级法院的生效裁判才具有抗诉权,但上级检察院要直接、迅速发现下级法院的生效裁判错误缺乏有效途径,必须依赖于下级院的提请,这样费时费力,增加诉讼成本。实际上,上级检察院抗诉的案件,法院也多采取指令下级法院再审的作法。所以,应规定民事、行政审判监督程序的抗诉,应由同一级检察院向同一级法院提出。这样规定也必将促使法院对检察建议的重视。
  6、发挥人大常委会的监督作用。应明确规定若检察院的抗诉法院再审后不予纠正,检察院仍认为法院裁判错误的,在当事人坚持申诉的情况下,可由检察院提请人大常委会通过论证、审议决定,对人大常委会的决定,两院必须执行。
  三、加强民行检察自身建设
  我们在分析民行检察工作监督不力的外因时,也要对自身存在的问题深刻反思。检察机关自身存在的问题同样会削弱民行检察监督工作的效果。目前民行检察普遍存在以下问题:
  1、检察机关对民行检察重视程度不够力量配置不足。检察机关内部重反贪重起诉,精兵强将多安排在其中,对民行部门往往是凑个人数,以短期整合的民行队伍监督应对长期从事民行审判工作的法官,民行检察官队伍的政治素质、能力素质和业务素质需要提高。民行检察工作需要既精通民商、行政法,还要擅长侦查的复合型人才,所以在人力资源上一定要实行高配置。
  2、民行检察的工作重点定位不准。检察机关的民行检察监督包括两个方面:一是对违反法律的判决、裁定的抗诉,二是对民事行政审判法官贪污受贿、徇私舞弊枉法裁判行为依法侦查、追究刑事责任。民行检察工作形式上的一手硬一手软,导至最终结果是被动地受制于人;在此局面下我们应当把工作重点放在查处上;对徇私舞弊、枉法裁判者的惩处便是最好的监督。目前全国各检察机关民行部门人员配备少,且大量精力放在寻找抗诉案源、抗诉、再审检察建议、支持监督起诉等工作上,以完成上级院下达的岗位目标评比任务,致使在查处法官职务犯罪工作上没有力度;后果是抗诉案件数量上升,改判却很少,检察建议发出不少,往往与废纸无异;社会各界对监督的效果却并不认同,难以达到社会所需要的监督效果。
  3、民行检察的工作方式不当。一是充当一方当事人代理人的角色,绞尽脑汁替当事人找理由、寻证据,淡化监督理念。二是将刑事检察理念及工作方法带入民行检察,习惯于采用调查取证的方式去查明案件真实情况,刻意追寻案件的客观真实,忽略案件的法律事实,违背举证责任原则的理念。
  针对上述问题,应在思想上提高对民行检察制度的认识,树立监督理念,不断的总结民行检察工作的规律;从法律上保障民行检察监督的有效性,用制度规范民行检察工作的健康发展;培养造就一支民行检察专业队伍,靠素质和质量树立民行检察工作的权威。
  民行检察工作是检察业务发展的新方向,随着社会的发展将更显民行检察的重要性;所以,改革和完善民行检察监督是我国社会发展的实际需要,是民行检察工作的实际需要。培根在《论司法》中形象地论述:“一次不公平的判决比多次不公平的举动为祸犹烈,因为这些不公平的举动不过弄脏了水流,而不公的判决则把水源败坏了。”民行检察的职责便是守护“水源”,确保“水源”的清净。我们作为基层检察院的民行检察官深感任重而道远,为维护司法的公平正义,构建和谐社会,确保国家的长治久安,确实需要我们不懈的努力和探索。

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