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国库集中支付制度改革之我见

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  国库集中支付制度改革之我见
  改革开放以来,我国财税体制进行过几次重大的改革,尤其是年的分税制财政体制改革,取得了巨大的成功。但是,由于受各种条件的限制,以往改革的重点大多是在财政收入方面,面对计划经济条件下形成的财政支出制度的基本框架尚未进行大的改革。财政支出管理中存在的问题十分突出。我们认为,借鉴国际通行的做法,在我国推行国库集中支付制度改革是解决当前支出管理问题的一项重要措施。下面,谈一些个人看法。
  (一)现行国库支付制度中存在的主要问题。目前我国实行的是分散支付制度,也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上,由各单位自主使用。这种支付制度存在的主要问题:一是缺乏严格的预算监督机制,容易滋生腐败行为。预算资金一旦拨付给了部门和单位,就脱离了财政监督,各种克扣、截留、挪用资金的现象无法控制。特别是建设项目资金,经过层层克扣,落实到具体项目上的资金往往少而又少,容易出现“豆腐渣工程”现象。其表现是各种腐败现象有禁不止,国家经济秩序被严重扰乱,在人民群众中造成极坏的影响,党和政府的威信也受到严重损害。二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位,资金使用效率很低。同时,财政部门在进行资金调度时还要额外增发短期国债,资金成本大大增加。三是无法建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度。预算执行是预算管理的关键,这一环节管不好,财政管理就无法适应现代经济制度的要求,预算管理制度不可能做到科学、规范。
  (二)实行国库集中支付制度是市场经济国家的通行做法,也是解决我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施。强化预算管理,解决我国预算管理中存在的突出问题,必须进行两项根本性改革:一是预算编制、审批、监督制度改革;二是预算执行制度改革。目前,根据人大常委会的要求,党中央、国务院的统一布署,第一项改革已经在稳步推进。从年起,各部门开始试编部门预算,并细化向人代会报送的预算草案。但是,如果第二项改革没跟上,第一项改革的效果必然大打折扣,细化预算编制的意图难以实现、作用难以发挥,预算管理中存在的突出问题仍然得不到解决。因此,有必要在搞好第一项改革的同时,精心布置,积极稳妥地推进第二项改革工作。
  预算执行方面的改革方法很多。改革开放以来,中央和地方各级财政部门以及其他预算支出部门都进行过不少探索和实践,采取过多种模式,也取得了很大的成绩,但都没有根本解决问题。我认为,借鉴国际经验,在我国推行国库集中支付制度改革是解决问题的根本出路。
  所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算,直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是:财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户,各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理;预算资金不再拨付给各单位分散保存;各单位可根据自己履行职能的需要,在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务,但支付款项要由财政部门来进行;除特殊用途外,资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。
  实行集中支付,虽然不改变各部门、各单位的支出权限,但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权,可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付;将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节,可以掌握每笔资金的最终去向,为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在地推进,不仅具有加强财务管理,提高资金使用效率的意义,更具有倡廉、堵乱、防散、壮干的作用,意义非同一般。
  (三)现阶段推行国库集中支付制度改革虽然难度很大,但条件基本具备、时机基本成熟。推进这项改革的难度:一是人们的观念一时难以转变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式,对此进行根本性改革,观念转变需要有个过程。二是部门和单位可能会有些阻力。在分散支付条件下,各部门和各单位使用资金时,不受预算硬约束,自主性强,资金还可以存入商业银行生息。改革后,这些“好处”将不复存在。三是在分散支付条件下,地方政府可以将某些部门和单位的资金集中存入指定的商业银行,作为争取项目贷款的条件。改革后,预算资金必需保存在中央银行,地方政府将失去这个手段。这些因素都可能在推行这项改革时形成阻力。但是,只要认清这项改革的重要意义,有党中央、国务院的坚强领导,各部门、各地方从改革大局出发,充分理解和大力支持,加上我们精心设计改革方案,困难是完全可以克服的。
  
  我们认为,现阶段推进这项改革的条件已基本具备,时机也基本成熟。一是全国人大常委会对改革预算编制,加强财政监管提出了很高的要求。这既是压力也是动力,对我们克服各种阻力,争取各方面的支持和配合十分有利。二是从年起,预算编制方法已作重大改革。按照人大常委会的要求,中央预算编制要细化到部门和地方、细化到项目,这些都为推进集中支付制度改革创造了良好的条件。三是近年来进行的一系列财政经济体制改革为进一步推进集中支付改革打下了坚实的基础,积累了经验。特别是由于分税制财税体制改革取得了巨大成功,财政改革重点转移到公共支出领域已是形势的必然。四是,国库集中支付制度是西方发达国家通行的做法,有丰富的国际经验可资我们借鉴。匈牙利和我国台湾省已经完成了这项改革,其实践表明,这项改革虽然有很大阻力,但是可以成功的。五是世界银行和国际货币基金组织在这个领域和我们一起作过深入研究,赞成我们的改革思路,认为它符合国际惯例,并表示尽最大努力向我国提供技术援助,支持这项改革。六是我国目前办公自动化水平和软件开发设计能力已能基本满足这项改革的要求。七是地方政府改革意识不断加强,不少地方主动请战,积极要求进行这项改革试点。
  
  (四)改革国库集中支付制度的基本思路。
  
  国库集中支付制度改革的最终目标是要实现从现行的分散支付向国库集中支付转变。目前,我们将这项改革先定位于支付制度改革,主要是考虑到国库收入制度改革条件尚不成熟以及改革要先简后繁、逐步深入,一俟国库集中支付制度改革基本成功,我们再集中精力推进国库收入制度改革,最终实现国库集中收付制度,也就是西方发达国家普遍实行的“国库单一账户制度”。国库集中支付制度改革的基本思路是:
  
  ⒈改变资金管理方式。第一,在中央银行建立国库单一账户体系;相应地,在财政部门建立统一的资金账册管理体系。第二,预算资金由原来层层下拨给预算单位,改变为由财政部门统一保存在中央银行国库单一账户上进行管理,财政部门不再将资金拨到预算单位,而只给预算单位下达年度预算指标,以及审批预算单位月度用款计划。预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终保存在中央银行国库单一账户上。第三,设立“国库集中支付中心”(以下简称“支付中心”)。预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各预算单位,改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请,直接支付给商品和劳务供应者,即由原各预算单位分散支付改为由支付中心集中支付。财政部门设立的支付中心,负责办理各预算单位向商品和劳务供应者支付的款项;人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算以及相关管理和监督工作。
  
  ⒉改变资金支付方式。由于资金管理方式发生变化,支付方式也作相应改革。改革以后,除小额零星开支外,预算单位发生购买行为时,向财政部门提出支付申请,资金由支付中心根据预算单位申请的数额和用途直接从国库单一账户上支付给商品和劳务供应者。
  
  此外,为了保证预算单位及时、便利地用款以及某些特殊用款开支,除了上述这种主要支付方式外,还有以下三种辅助支付方式:()工资支出。支付中心在商业银行开设工资账户,并根据同级财政部门下达的工资预算,按月将资金从国库单一账户划拨到商业银行的工资账户;商业银行再根据各预算单位开具的职工工资表,将资金拨付到职工个人的工资账户(工资卡)。()零星支出。预算单位的日常小额经费支出,包括购买一般办公用品,支付差旅费、业务招待费等,由支付中心根据核定的零用金额数,将资金从国库财政存款户拨入其在商业银行开设的“零用金存款账户”,并委托商业银行为各单位提供小额支票(包括现金支票)和信用卡,由各单位自主支配使用。()转移性支出。拨付给预算单位或下级财政部门(统称受款人),但尚未用于购买商品和劳务的支出,由支付中心将核定的资金从国库单一账户直接拨入受款人的银行账户。试点过程中,尚未实行集中支付的预算单位的支出也采取这种方式进行支付。
  
  (五)实行国库集中支付制度的配套改革。为了加快国库集中支付制度改革步伐,使这项改革顺利进行,需要做好相关的准备工作。一是要制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》;二是要修改《国库条例》及其实施细则,修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规;三是要建立支付中心业务和信息处理系统;四是要选择代理国库日常业务的商业银行等。

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